Tidak ada keraguan bahwa Amerika Serikat, Perancis, Inggris, Jerman, Rusia dan Tiongkok akan lebih memilih hasil diplomasi daripada kebuntuan mengenai ambisi nuklir Iran. Bersama-sama, mereka membentuk mekanisme P5+1 yang akan segera melanjutkan negosiasi dengan perwakilan Iran. Pembicaraan terhenti tahun lalu karena utusan Teheran tidak mau membahas program nuklirnya, atau kemungkinan langkah-langkah membangun kepercayaan untuk menghadapinya, tanpa P5+1 terlebih dahulu mencabut semua sanksi dan mengakui hak Republik Islam untuk memperkaya uranium.
Meskipun syarat-syarat tersebut kini telah dihilangkan, masih harus dilihat apakah Iran akan bersedia melakukan negosiasi secara serius. Sikap mereka saat ini terhadap lokasi pembicaraan bukanlah pertanda baik dalam hal ini. Namun demikian, dengan kemajuan program nuklir dan Presiden Obama yang menyatakan bahwa waktu untuk diplomasi hampir habis, Teheran memiliki peluang untuk menyelesaikan perselisihan secara damai dan menghindari menyia-nyiakan apa yang tampaknya merupakan pilihan terbaik agar diplomasi berhasil.
Iran telah lama mengklaim bahwa mereka sedang mencari tenaga nuklir sipil, bukan senjata nuklir. Memang benar, Pemimpin Tertinggi Ali Khamenei baru-baru ini menegaskan kembali penolakannya terhadap senjata semacam itu, dan menyatakan bahwa memiliki senjata tersebut adalah dosa. Yang pasti, perilaku Iran – seperti melanggar kewajibannya berdasarkan Perjanjian Nonproliferasi Nuklir (NPT), tidak menjawab pertanyaan dari Badan Energi Atom Internasional (IAEA) tentang “kemungkinan dimensi militer” dari program nuklirnya, untuk memperkaya setidaknya beberapa negara. uraniumnya. hingga 20 persen, dan penolakan terhadap enam resolusi Dewan Keamanan PBB yang menyerukan penghentian kegiatan pengayaan – komunitas internasional meragukan protes semacam itu. Namun jika Khamenei serius untuk tidak menginginkan senjata nuklir atau kemampuan untuk melakukan terobosan, kedua pihak mungkin dapat mencapai kesepakatan yang memberikan Iran kekuatan nuklir bagi sipil sambil meyakinkan komunitas internasional bahwa ada tembok pembatas yang diterapkan untuk mencegah Teheran mengembangkan aset nuklirnya. mengubahnya menjadi senjata nuklir.
Dengan kemajuan program nuklir dan pernyataan Presiden Obama bahwa waktu untuk diplomasi hampir habis, Teheran memiliki peluang untuk menyelesaikan perselisihan secara damai.
Ada dua pendekatan yang mungkin dilakukan untuk memenuhi persyaratan ini, asalkan Iran juga menjawab semua pertanyaan IAEA yang belum terselesaikan mengenai program dan aktivitas nuklirnya. Yang pertama adalah Iran mendapatkan bahan bakar nuklirnya dari bank bahan bakar internasional, yang mendahului pengayaan namun menerima bahan bakar untuk reaktor nuklirnya dengan jaminan. Untuk melakukan hal ini, negara tersebut harus setuju untuk tidak memproses ulang, mengizinkan pemulihan semua bahan bakar bekas, dan menerapkan tingkat transparansi yang disyaratkan oleh Protokol Tambahan pada Perjanjian Perlindungan IAEA. Sebagai insentif untuk mengambil langkah-langkah ini, P5+1 dapat menawarkan dukungan material kepada Teheran untuk reaktor air ringan, sehingga memastikan Teheran dapat memiliki program tenaga nuklir sipil yang layak.
Salah satu keunggulan pendekatan ini adalah pendekatan ini akan memperkuat rezim non-proliferasi secara signifikan. Jika Iran tidak melakukan pengayaan, namun mendapatkan bahan bakarnya dari bank bahan bakar internasional (dan juga tidak memprosesnya kembali), hal ini dapat menjadi preseden yang kuat bagi semua negara yang menginginkan tenaga nuklir di masa depan – sebuah preseden yang akan diterapkan pada negara lain. mempersulitnya untuk keluar dan menjadi negara berkemampuan senjata nuklir.
Meskipun tidak ada keraguan bahwa opsi ini menawarkan hasil terbaik dari sudut pandang non-proliferasi, akan ada pihak-pihak tertentu, termasuk anggota P5+1 tertentu, yang mungkin menolak keras perjanjian yang menghilangkan hak simbolis Iran untuk melakukan pengayaan terbatas. Di mata mereka, pendekatan seperti itu akan merugikan Iran hingga tingkat yang tidak dapat diterima. Mereka juga mungkin menyatakan bahwa tawaran P5+1 yang dibuat pada bulan Juli 2008 akan memungkinkan Iran untuk mendapatkan hak penuhnya berdasarkan NPT setelah Iran memulihkan kepercayaan internasional terhadap tujuan dan kemampuan program nuklirnya. Dari sudut pandang ini, menolak pengayaan Iran dalam bentuk apa pun berarti menarik tawaran tersebut.
Dapat dikatakan bahwa Iran, dengan menentang IAEA dan Dewan Keamanan serta terlibat dalam terorisme secara internasional, telah memberikan perlakuan khusus terhadap dirinya sendiri dan bahwa nilai preseden dari pendekatan tanpa pengayaan begitu signifikan sehingga patut untuk diupayakan. Dan faktanya adalah bahwa Iran masih memiliki penjelasan mengenai hasil seperti itu: Iran akan memiliki tenaga nuklir sipil dan dapat secara sah mengklaim bahwa resolusinya akan memberikan panduan masa depan bagi semua negara lain dalam memperoleh tenaga nuklir.
Namun P5+1 mungkin terpecah dalam pendekatan ini dan mungkin menemukan titik temu mengenai alternatif lain. Dalam pendekatan alternatif ini, Iran akan diperbolehkan melakukan pengayaan terbatas. Kemampuannya untuk melakukan pengayaan akan terbatas dalam hal jumlah sentrifugal yang dapat beroperasi dan dipasang, jumlah uranium yang diperkaya rendah (LEU) yang dapat ditimbun di dalam negeri, dan tingkat pengayaan uranium. Misalnya, P5+1 dapat meminta Iran untuk menerima pembatasan berikut: tidak lebih dari 1.000 mesin sentrifugal yang dapat dipasang; tidak lebih dari 1.000 kilogram LEU yang tersisa di negara tersebut, dan sisanya dikirimkan untuk memastikan bahwa Iran tidak pernah memiliki satu pun bom LEU yang setara dengan itu; dan tingkat pengayaan tidak boleh melebihi 5 persen. Mengingat pola kecurangan yang dilakukan Teheran, sistem inspeksi yang ketat akan diperlukan untuk memastikan bahwa fasilitas Iran tidak dapat melampaui batas tersebut. Memang benar, sistem verifikasi harus jauh lebih komprehensif dibandingkan skenario pertama yang tidak ada pengayaan. Secara praktis, hal ini berarti pemantauan terus-menerus pada berbagai tahap proses untuk memastikan bahwa tidak ada penyimpangan dari kue kuning, uranium heksafluorida atau LEU, serta transparansi mengenai pembuatan, pemasangan dan penyimpanan sentrifugal.
Menghapus beberapa sanksi yang lebih berat terkait dengan program nuklir (misalnya pembatasan terhadap Bank Sentral; boikot terhadap minyak Iran) adalah hal yang logis.
Iran mungkin tidak menyukai campur tangan terhadap kedaulatannya dan dipilih untuk menerapkan langkah-langkah transparansi yang lebih luas daripada yang disyaratkan dalam Protokol Tambahan. Namun hal ini harus menjadi harga minimal bagi penerimaan internasional atas kemampuan simbolis pengayaan Iran, terutama mengingat perilaku Teheran di satu sisi, dan manfaat yang tidak dapat disangkal dari opsi tanpa pengayaan bagi masa depan rezim non-proliferasi di sisi lain. .
Bahkan jika Iran bersedia menerima pembatasan tersebut, tidak diragukan lagi Iran berharap bahwa semua sanksi akan dicabut sebagai imbalannya dan Iran akan menerima banyak manfaat ekonomi yang ditawarkan dalam paket Juli 2008. Menghapus beberapa sanksi yang lebih berat terkait dengan program nuklir (misalnya pembatasan terhadap Bank Sentral; boikot terhadap minyak Iran) adalah hal yang logis. Namun ada juga sanksi yang terkait dengan pelanggaran hak asasi manusia dan dukungan Iran terhadap terorisme, dan sanksi ini belum tentu dicabut dan mungkin berdampak pada beberapa manfaat ekonomi yang setidaknya dapat diberikan oleh Amerika Serikat.
Faktanya, sulit untuk melihat bagaimana Washington dapat menormalisasi hubungan dengan Teheran kecuali kedua belah pihak mencapai pemahaman yang lebih luas yang melampaui agenda nuklir. Normalisasi yang nyata memerlukan perubahan perilaku Iran terhadap terorisme, negara tetangganya, dan warga negaranya sendiri. Tentu saja, hal ini mungkin merupakan hal yang ditakutkan oleh Pemimpin Tertinggi; Seperti yang sering ia katakan, ia percaya bahwa konsesi apa pun terhadap apa yang ia sebut sebagai “kekuatan arogan” hanya akan membangkitkan keinginan Barat untuk memberikan lebih banyak konsesi – sebuah keinginan yang, menurutnya, tidak akan terpuaskan sampai Republik Islam sendiri tidak menyerah. Namun, tujuan pemerintahan Obama bukanlah pergantian rezim, melainkan perubahan perilaku rezim; Meskipun masalah nuklir memiliki urgensi yang paling besar, hal ini bukanlah satu-satunya bidang yang menjadi perhatian.
Langkah sementara?
Mengingat apa yang mungkin diperlukan oleh Amerika Serikat dan mitra-mitranya untuk menyelesaikan masalah nuklir dan apa yang diharapkan Iran sebagai imbalannya, maka langkah atau perjanjian sementara mungkin lebih layak dilakukan. Agar bisa bermakna, tindakan seperti itu harus menghentikan apa yang digambarkan Israel sebagai “zona kekebalan” – suatu titik di mana pengembangan infrastruktur nuklir Iran sudah begitu maju atau diperkuat sehingga Israel secara efektif kehilangan opsi militernya.
Apa yang bisa memenuhi standar itu? Jika Iran berhenti melakukan pengayaan uranium hingga 20 persen, mengekspor bahan-bahan yang telah diperkaya hingga tingkat tersebut, dan menonaktifkan fasilitas Fordow di dekat Qom, hal itu mungkin sudah cukup. Di sini juga, pertanyaannya adalah apa yang diinginkan Iran sebagai imbalannya. Mencabut sanksi Bank Sentral mungkin merupakan hal minimum yang diperlukan.
Keuntungan pendekatan interim adalah dapat mengulur waktu dan ruang untuk mencapai pemahaman yang lebih mendasar. Sisi negatifnya adalah hal ini tidak menyelesaikan masalah dan dapat menghilangkan tekanan terhadap Iran dengan cara yang tidak mudah untuk dilanjutkan kembali di kemudian hari. Singkatnya, langkah sementara yang menghentikan momentum penggunaan kekuatan adalah hal yang diinginkan, namun juga berisiko, karena momentum tersebut bisa menjadi hal yang mendorong minat Iran untuk mencari jalan keluar.
Apa yang diharapkan
Jika ikhtisar mengenai kemungkinan hasil negosiasi ini menunjukkan sesuatu, maka kesepakatan tersebut – meskipun memungkinkan – kemungkinan besar masih akan sulit dicapai. Di masa lalu, ketika Iran merasa perlu untuk mengurangi tekanan, Iran menyesuaikan perilakunya dengan tujuan untuk berperang di lain waktu. Hal ini mungkin akan terjadi lagi, namun diperlukan kombinasi diplomasi koersif yang tepat agar Teheran mempunyai jalan keluar. Bulan-bulan ke depan akan menunjukkan apakah kesepakatan yang dapat dibuat akan terwujud.
_____
Duta Besar Dennis Ross, Penasihat di The Washington Institute, sebelumnya menjabat sebagai Asisten Khusus Presiden Obama dan Direktur Senior Wilayah Tengah di Dewan Keamanan Nasional.
Dicetak ulang dengan izin dari Institut Washington untuk Kebijakan Timur Dekat©.